Чи існують межі “депутатської діяльності”?

23 дні. тому

У законодавстві Україні та на побутовому рівні широко вживається таке поняття  як «депутатська діяльність». Особливо багато згадувань у Законах України «Про статус народного депутата України» та «Про статус депутатів місцевих рад». При цьому і досі відсутня дефініція даного терміну, що дозволяє обранцям самостійно встановлювати межі власної поведінки та створює складнощі при характеристиці їх роботи та рівня відповідальності. Що ж може входити в її склад та наскільки це врегульовано окремими вимогами нормативно-правових актів України? 

Діяльність депутата в органі, до якого його обрали

Обсяг прав та обов’язків народного депутата у Верховній Раді України розкритий у нормі відповідного закону, де надано вичерпний перелік: він може та зобов’язаний  брати участь у засіданнях ВРУ, у парламентських слуханнях,  у роботі депутатських фракцій (груп), комітетів, комісій, над законопроєктами, іншими актами ВРУ, виконувати доручення ВРУ та її органів, звертатися із депутатським запитом і зверненням.

У законі про місцевих депутатів даній складовій виділений цілий розділ «Розділ III. Депутат місцевої ради — повноважний член ради», де статті 18 та 19 закріплюють повноваження у відповідному органі місцевого самоврядування. 

Цікаво те, що перелік набагато більший, ніж подібний щодо народного депутата, хоча також є вичерпним. Він має право: обирати і бути обраним до органів відповідної ради, офіційно представляти виборців, пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами, вносити пропозиції і зауваження, проєкти рішень, висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур, порушувати питання про недовіру місцевому голові, про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді юридичних осіб, розпуску органів та звільнення посадових осіб, брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання,  давати довідки, ознайомлюватися з текстами виступів до їх опублікування, оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти заяв, об’єднуватися в групи, фракції та інше. Обов’язків закріплюють тільки три:  додержуватися Конституції та законодавства України, регламенту ради,  брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, виконувати їх доручення та  інформувати про це.

Також, на відміну від відповідного закону щодо народних депутатів, відносно повноважень місцевих, виділені два підвиди роботи у раді: сесійні та позасесійні форми.  Різниця між ними в акті не висвітлена. 

Законодавець, хоча і з різними підходами, але встановив обмеження діяльності депутатів у відповідних радах. Необхідна деталізація норм здійснюється на рівні локальних актів: регламентів, кодексів етики тощо. Так, наприклад, без закріплення в регламенті ради процедури та механізму притягнення до відповідальності депутатів за пропуск засідань, здійснення перевірки та обговорення підстав невідвідування буде неможливим. 

 

Діяльність депутата як представника інтересів виборців та/або громади поза радою

Законом щодо статусу народних депутатів цей вид діяльності не відокремлений та закріплений частково в різних нормах без жодної дефініції. Є декілька статей, де опосередковано можна знайти цю складову, але вона не розкрита в необхідному обсязі. 

У статті 7 стверджується, що він постійно підтримує зв’язки із виборцями, розглядає їх звернення та юридичних осіб, вживає необхідні заходи для реалізації, інформує про свою депутатську діяльність під час зустрічі із громадянами та через ЗМІ. Закріплюється відповідальність народного обранця за свою депутатську діяльність перед українським народом як уповноваженого ним представника у ВРУ. Стаття 17 вказує на те, що він, як представник державної влади, у разі будь-яких порушень прав, свобод і інтересів людини та громадянина може вимагати негайного їх припинення або звертатися з вимогою до відповідних органів, їх посадових осіб припинити такі порушення та інше. Стаття 24 встановлює обов’язок проводити особистий прийом громадян відповідно до графіку тощо.

Через відсутність окремої статті, яка б встановила вичерпний перелік та межі поведінки народного депутата в даному напрямку, є велика можливість зловживання ним повноваженнями. 

Так, наприклад, достатньо неврегульованим є право зустрічатися з виборцями, колективами юридичних осіб, у чому йому повинні невідкладно сприяти їх керівники. Посилює це інша норма, яка закріплює обов’язок місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування,  їх посадових осіб сприяти організації звітів народних депутатів та зустрічей із громадянами, а саме: надавати безоплатно окреме пристосоване приміщення, обладнане засобами зв’язку, завчасно сповіщати людей та ЗМІ про час та місце. Витрати мають фінансуватись із державного бюджету.

Законодавець не встановив, що саме в даному процесі є таким, що підпадає під поняття «депутатська діяльність», а що є перевищенням повноважень. Регулювання такої роботи передбачено лише  під час виборчого процесу, а в інший період до суб’єктів не застосовує жодні вимоги. Логічно припустити, що подібний механізм має виключати можливість передачі будь-яких заохочень із боку депутата, придбаних за його особисті та/або партійні кошти.  

На практиці народні обранці перетворюють закріплену законом необхідність звітування перед виборцями та отримання від них інформації про наявні проблеми на піар-кампанію для ЗМІ із передачею дарунків тощо. Це є ознакою зловживання інституційним адміністративним ресурсом, тобто використання кадрових та матеріально-технічних ресурсів юридичних осіб із метою задоволення власних виборчих інтересів. 

Також проблемною нормою є зобов’язання  державних та комунальних ЗМІ безкоштовно давати оголошення про зустріч виборців з народним депутатом, висвітлювати їх, публікувати подані ним авторські матеріали та надавати прямий ефірний час кожного місяця для звіту. Жодним чином не пояснюється, чи може медіа фільтрувати інформацію, відмовлятись від розміщення, як їм визначати, де йдеться про безпосередню депутатську діяльність, а де – про непритаманну для обранця благодійну тощо. Це призводить до використання медійного адміністративного ресурсу, коли народні обранці застосовують це право для реклами з метою отримання більшої підтримки на виборах. 

Для порівняння: закон про статус місцевих депутатів дає більше деталізації, відокремлює цю складову в розділ 2, закріплює права, обов’язки та навіть форми, такі як: розгляд пропозицій, заяв і скарг громадян, депутатське звернення, право на невідкладний прийом та на одержання необхідної інформації, вимагати усунення порушення законності, звіти перед виборцями, їх доручення. 

І хоча зустрічам присвячена ціла стаття, але так само, як і відносно народних депутатів, не визначено межі «депутатської діяльності». Гірша ситуація із правом на розміщення інформації в державних та комунальних ЗМІ — окремої статті немає, є лише вказання про наявність подібного права, без жодних законодавчих рамок для практики. 

На відміну від народних, на місцевих депутатів покладений обов’язок виконання доручень виборців. У разі, якщо їх реалізація потребує фінансових та матеріальних витрат, він має довести це відповідній раді, яка колегіально вирішує питання. На жаль, норма прописана не чітко, без закріплення обмежень та санкцій. Це призводить до деяких маніпуляцій із боку депутатів. Наприклад,  отримавши прохання від громади, вони не інформують нікого, а допомагають за власні кошти та/або дотичних підприємств, партій чи інших суб’єктів. Потім це презентують так, ніби то орган місцевого самоврядування та державна адміністрація не хотіли щось робити. Інший варіант: отримують прохання, через законодавчі механізми із залученням інших посадових осіб, депутатів, партій здійснюють необхідне, але виборцям презентують це як їх заслугу. Подібне є прикладом зловживання повноваженнями у власних виборчих інтересах та є ознакою використання бюджетного адміністративного ресурсу.  

 

Діяльність депутатів в інших радах та їх органах, до складу яких вони не входять

Деякі науковці не виділяють цей напрямок діяльності як окремий, а відносять до першої складової. Наскільки це правильно — питання дискусійне, бо обсяг повноваження депутата в тій раді та її органах, до якої його обрали, та в інших, до яких вони не відносяться, зовсім різний. 

Відносно народних депутатів, подібні повноваження закріплені у статті 17: він має право відвідувати органи місцевого самоврядування, брати участь у розгляді  ними питань, пов’язаних із здійсненням його депутатських повноважень, з правом дорадчого голосу у роботі сесій рад та засіданнях її органів, у прийомі громадян посадових осіб органів місцевого самоврядування та інші. 

Щодо місцевих — в обмеженому варіанті у відповідному законі, статті 29. При цьому законодавець помістив дану норму в розділ, що регулює роботу депутата в тій раді, до якої він обраний. Закріплюється право брати участь з правом дорадчого голосу в роботі інших органів місцевого самоврядування при розгляді ними питань та прийнятті рішень, що зачіпають інтереси виборців його виборчого округу чи територіальної громади, від яких його обрано. 

У обох випадках є мінімальні застереження із боку законів: питання мають стосуватись здійснення депутатської діяльності та зачіпати інтереси виборців даного депутата. І тут знову відсутність визначення самого терміну «депутатської діяльності», що можна трактувати з вигодою для власних виборчих інтересів. Наприклад, коли депутат зацікавлений у підтримці на виборах із боку окремого підприємства, він може лобіювати прийняття більш лояльних рішень з боку ради, до якої він не відноситься (виділення землі, передачі комунальної споруди за мінімальні кошти в оренду тощо). Звичайно, це є перевищенням повноважень, бо депутат не має ні праву голосу при прийнятті рішення на сесії, ні окремих законодавчо встановлених механізмів впливу на вирішення питання. Такі ситуації є прикладами регуляторного та інституційного адміністративного ресурсу, де регуляторний буде мати вираження в спробі створення нерівнозначних умов для юридичних осіб, а інституційний — здійснення цього за рахунок доступу до кадрів та матеріально технічних ресурсів даного органу місцевого самоврядування. 

 

Крім даних видів, деякі експерти виділяють інші складові поняття: 

  • роботу із державними органами, що регулюється в тому числі відповідними спеціальними законами (наприклад, правоохоронні органи тощо), 
  • співпраця із господарськими підприємствами та необхідні щодо цього обмеження, 
  • взаємодія із громадським сектором із метою запобігання його політизації. 

Ці складові взагалі не розкриті в необхідному обсязі у відповідних законах, немає окремих статей, присвячених цим напрямкам, норми розкидані по тексту.  Наприклад, випадки, коли депутати створюють благодійні організації «імені себе» та від них здійснюють «допомогу» виборцям, юридичним особам, навіть комунальним закладам, не підпадають під діючі норми вказаних вище нормативно-правових актів. При цьому коли ці «добрі вчинки» здійснює не сам депутат – подібні благодійні та громадські об’єднання часто отримують їх із місцевого та/або державного бюджету. Це дозволяє обранцям створювати кожен раз різний підхід до власної діяльності таким чином, щоб більше отримувати особисту вигоду, ніж дійсно реалізовувати позитивну функцію в суспільстві.

Команда проєкту Де?мократія стежить за дотриманням посадовцями всіх рівнів чинного законодавства з метою запобігання зловживання повноваженнями та захисту демократичних цінностей і свобод громадян.

Пам’ятаймо: адмінресурс – кілер демократії. Він порушує право на свободу вибору, тому має бути знищений як явище у суспільстві.

Якщо Вам відомі факти використання адмінресурсу – повідомте нам на пошту  notice.dw@gmail.com, у Facebook та Instagram, чи в анонімній формі на нашому сайті.

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *